工程招投標成本質(zhì)量改進(jìn)研究

　　目前我國建設工程市場(chǎng)交易成本過(guò)高，交易秩序時(shí)常出現混亂現象，影響了招投標實(shí)施的效率和效果，造成了社會(huì )財富和資源的浪費。對工程招投標過(guò)程的成本質(zhì)量問(wèn)題進(jìn)行論述，提出招投標過(guò)程的質(zhì)量成本管理思路。在此基礎上對招投標交易成本的質(zhì)量改進(jìn)進(jìn)行了深入探討。

　　1　質(zhì)量成本與交易成本的內涵關(guān)聯(lián)性

　　質(zhì)量成本的概念于20世紀60年代初，由美國質(zhì)量管理專(zhuān)家費根堡姆最早提出，首次把企業(yè)中的質(zhì)量預防和鑒定活動(dòng)成本與產(chǎn)品質(zhì)量不合要求所引起的損失放在一起進(jìn)行考慮，并形成質(zhì)量成本報告，從而將質(zhì)量成本同企業(yè)經(jīng)濟效益聯(lián)系起來(lái)，成為企業(yè)高層管理者了解質(zhì)量問(wèn)題對企業(yè)經(jīng)濟效益影響以及進(jìn)行質(zhì)量決策的重要依據。

　　質(zhì)量成本主要由兩部分組成，一部分是為了確保和保證滿(mǎn)意的質(zhì)量而發(fā)生的成本。即預防成本和鑒定成本，一般將這部分質(zhì)量成本看作是投入;另一部分是由于沒(méi)有達到質(zhì)量要求所造成的損失，即內部損失成本和外部損失成本，統稱(chēng)為質(zhì)量損失成本。

　　從質(zhì)量成本的組成可以看出，質(zhì)量成本的含義與交易成本所包含的內容有很大的關(guān)聯(lián)性;交易過(guò)程產(chǎn)生的交易成本當中既有預防與鑒定成本，又有質(zhì)量損失成本，而維護交易過(guò)程所需要的制度成本則是典型的預防成本。如果把制度的立法過(guò)程也作為產(chǎn)品的生產(chǎn)過(guò)程來(lái)看，工程招投標各項制度產(chǎn)生的本身也是包含了質(zhì)量成本的所有內涵。

　　2　招投標過(guò)程的質(zhì)量成本管理思路

　　質(zhì)量成本管理方法強調通過(guò)預防成本、鑒定成本的支出來(lái)預防和縮減生產(chǎn)過(guò)程中所有成本的內部損失和外部損失成本(不良質(zhì)量成本)，這種工作的出發(fā)點(diǎn)主要是針對如何降低過(guò)程中的不良成本損失。目前，在質(zhì)量成本理論發(fā)展過(guò)程中，隨著(zhù)6Sigma、平衡計分卡、卓越績(jì)效管理模式等方法的產(chǎn)生，已經(jīng)形成了較為豐富的方法體系。此外，可以用于質(zhì)量成本管理的分析工具也有很多，例如：對比分析、相關(guān)分析、平衡分析、顯著(zhù)性分析、回歸分析、關(guān)鍵因素分析、控制圖等等。盡管由于數據收集難度和工作強度大，質(zhì)量成本管理在隱含質(zhì)量成本方面還存在一定空白。但質(zhì)量成本管理方法體系與經(jīng)濟學(xué)中的交易成本體系相比較而言，明顯具有體系的完整性與方法的實(shí)用性上的優(yōu)勢，可以彌補交易成本體系在實(shí)際應用中的不足。

　　由此，如果將質(zhì)量成本分析方法應用于招投標交易成本研究，而且將隱含質(zhì)量成本納入制度經(jīng)濟學(xué)理論角度進(jìn)行思考，可以有效發(fā)揮兩者的優(yōu)勢，對招投標交易成本進(jìn)行更為深入的理解與分析。

　　3　招投標交易成本的質(zhì)量改進(jìn)方案

　　3.1　注重立法，實(shí)行法制化管理

　　西方國家和世界國際組織的招標立法，盡管體系不同，某些具體內容也有差異，但從總體上看。都力求完整。在強化制度成本經(jīng)濟效能上具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

　　(1)貫穿競爭、平等、公開(kāi)、開(kāi)放的宗旨。在價(jià)格、質(zhì)量、及時(shí)提供產(chǎn)品或服務(wù)等方面最大限度地滿(mǎn)足招標人的要求，堅持報價(jià)最低或條件最優(yōu)惠的投標人中標原則，促進(jìn)和鼓勵國內所有的招標人和投標方參與投標，并在一定限制內鼓勵國外的招標人和投標方參與投標，以體現充分競爭;堅持給予所有參加投標的招標人和投標方公平和平等待遇的原則：保證招標過(guò)程的所有參與人在其權利受到侵犯時(shí)能及時(shí)獲得有效的制度救濟手段。

　　(2)可以自由選擇招標方式，但對談判招標方式(議標)進(jìn)行嚴格限制。如《聯(lián)合國采購示范法》規定只有在6種情況下，才能采用談判招標。美國、奧地利、比利時(shí)等國的制度規定：一般情況下采用談判招標也必須引入競爭機制，至少要有3家以上招標人或投標方參加投標談判，且必須事先公布招標通告和按規定公布中標結果。

　　(3)對本國產(chǎn)品和企業(yè)進(jìn)行保護。美國《購買(mǎi)美國產(chǎn)品法》規定：10萬(wàn)元以上的招標，必須購買(mǎi)相當比例的美國產(chǎn)品;招標人在招標文件中必須根據制度規定說(shuō)明給予國內企業(yè)的優(yōu)惠幅度。在統一對外上，歐盟也采取保護政策。制度規定對歐盟成員國的投標人給予一定的優(yōu)惠，也就是說(shuō)，對非歐盟成員國的投標人是有限制的。

　　(4)逐步尋求國際或區域范圍內招標制度規范的統一化。歐盟的存在不但促進(jìn)了成員國經(jīng)濟的一體化，成員國的招標制度也基本上是歐盟規則的具體實(shí)施，在大的原則規定方面已經(jīng)沒(méi)有差別。美國和歐盟一起參加世貿組織《招標協(xié)議》后，根據《協(xié)議》的規定對自己已有的招標制度、規則進(jìn)行修訂，因而有的“差距”已越來(lái)越小，這大大促進(jìn)了美國和歐盟間招標制度的統一。

　　(5)世界范圍內招標立法及其實(shí)踐出現了新的發(fā)展趨勢。一是對制度規定進(jìn)行修改，著(zhù)眼點(diǎn)是使招標當事人的利益在世界自由貿易中得到保障，但程序規定一般不做大的改動(dòng);二是突出強調公共采購要更多地選擇商業(yè)市場(chǎng)上已有的商品;三是注重通過(guò)電子網(wǎng)絡(luò )系統進(jìn)行招標，進(jìn)一步提高招標效率;四是開(kāi)始改變單純從過(guò)去的老客戶(hù)中選定投標人的做法，注重從更多的客戶(hù)中選定投標人，重新擬定“合格招標人和投標方永久名單”;五是在制度程序上更加重視協(xié)商、仲裁和調解手段在解決糾紛中的重要作用，切實(shí)減輕對簿公堂造成的訴累。

　　3.2　資權明確，避免制度沖突

　　招標投標部際協(xié)調機制的主要職責范圍包括：

　　(1)分析全國招標投標市場(chǎng)發(fā)展形勢和招標投標制度、行政法規和部門(mén)規章執行情況，商討規范涉及多個(gè)部門(mén)招標投標活動(dòng)的工作計劃和對策建議;

　　(2)協(xié)調各有關(guān)部門(mén)和地方政府實(shí)施招標投標行政監督過(guò)程中發(fā)生的矛盾和分歧;

　　(3)通報招標投標工作信息，交流有關(guān)材料、文件;

　　(4)加強部門(mén)之間在制詞招標投標行政法規、部門(mén)規章、規范性文件以及范本文件時(shí)的協(xié)調和銜接;

　　(5)加強部門(mén)之間以及部門(mén)和地方政府之間在招標投標投訴處理、執法活動(dòng)方面的溝通;

　　(6)組織開(kāi)展招標投標工作聯(lián)合檢查和調研;

　　(7)研究涉及全國招標投標工作的其他重要事項;

　　(8)研究需呈報國務(wù)院的涉及多個(gè)部門(mén)招標投標活動(dòng)的重大事項。從部際協(xié)調機制的主要職責可以看出。其最大目的就是加強各有關(guān)部門(mén)溝通聯(lián)系，依法共同做好招標投標行政監督工作。

　　從該機制設計上看，變行政多頭監管為協(xié)調共管，無(wú)疑簡(jiǎn)化了監督程序，有利于控制并降低招投標監督成本。但僅僅建立國家級的部際協(xié)調機制，各省市沒(méi)有相應的配套辦法，在對具體工程招投標行為進(jìn)行監管時(shí)其執行力度和即時(shí)有效程度會(huì )打折扣。作為剛剛開(kāi)始實(shí)施的新機制，其執行效果如何，是否能起到簡(jiǎn)化程序、提高效率、降低成本的作用，還需要時(shí)間和實(shí)際案例來(lái)檢驗。

　　3.3　資格審查

　　任何潛在的投標人，只要其準備參與政府采購活動(dòng)，首先就必須要具備一系列的法定資格條件，而這些資格條件，對招標人來(lái)說(shuō)都是一視同仁的，沒(méi)有任何差別?？稍趯?shí)際工作中，卻有不少地方又把招標人應當具備的資格條件進(jìn)行人為地量化，并將其作為評標因素。滋生出了不少矛盾問(wèn)題。

　　招標人應具備的資格條件基本上都是定性“指標”，難以“量化”，一旦將其作為評標因素，就很容易喪失公平合理性。從《招標投標法》規定的招標人應當具備的基本條件可以看出，這些資格條件都是“定性”指標，只需使用“是否具備”、“是否健全”、“是否存在”等等非此即彼的方式來(lái)判斷和評價(jià)即可。而無(wú)需按不同的“程度”標準來(lái)審查。事實(shí)上，對這些“定性”指標也無(wú)法按其程度大小來(lái)“量化”成評分標準。如，對招標人參與政府采購活動(dòng)應具備的“良好的商業(yè)信譽(yù)”資格條件來(lái)說(shuō)，當招標人已具備了“具有良好的商業(yè)信譽(yù)”條件時(shí)，在具體的評標過(guò)程中，又如何對該資格條件進(jìn)行量化和分等級打分呢?即使有人勉強人為地將其劃分成一系列的等級，也缺乏客觀(guān)依據，主觀(guān)臆斷性較強，更缺乏一定的可操作性，這樣，以此作為評價(jià)標書(shū)的打分因素就很容易使評審工作喪失公平合理性。

　　另外，在資格審查過(guò)程中的形式主義，也是這一環(huán)節的成本居高不下而沒(méi)有實(shí)際價(jià)值。據報道，寧波市港航服務(wù)中心工程開(kāi)標的前一天，一家投標人為競標該工程而制作的投標書(shū)，竟蓋了14000多個(gè)章。因為該項目資格審查要求投標人在《施工招標資格預審文件》每一頁(yè)都蓋上公章，再讓法人簽字。就算這樣做在法律意義上更為嚴謹，但又有什么實(shí)際意義呢。

　　在招標公告中對于資質(zhì)等級的門(mén)檻要求不要太高。但是合格資格的標準必須明確。資格標準是指投標人做過(guò)沒(méi)有招標項目的相類(lèi)似項目。一般要求是達到招標項目規格的60%以上，即為合格。如建設100層商務(wù)樓，資格標準可定在完成過(guò)60層以上商務(wù)樓為合格，本文認為資格條件比資質(zhì)條件重要的多。除非是一些難度較大、施工技術(shù)要求較高的項目需要嚴格的資格審查外，建議取消針對單一項目的資格審查，但凡具有一定級別資質(zhì)的施工單位，都是有一定的施工能力的。要求各施工單位的資質(zhì)和業(yè)績(jì)公布在相關(guān)網(wǎng)站上，這樣他們的業(yè)績(jì)就很難造假。否則在施工單位編制的資格預審申請資料中的各種資料的真實(shí)度是很低的，施工單位都會(huì )千方百計去滿(mǎn)足資審中的強制性要求，以達到相應的評分標準，甚至達到了教條的程度。因此，投標人報送的審查資料不真實(shí)一定程度上也是不合理的資格審查程序造成的。

　　3.4　加強監督管理

　　西方國家和國際組織非常重視招標監管體系的建立和完善。美國于1990年成立了聯(lián)邦采購規則委員會(huì )，負責監管聯(lián)邦招投標制度的實(shí)施。這個(gè)委員會(huì )的主要成員由采購任務(wù)較多的重要部門(mén)負責人如聯(lián)邦采購政策辦公室主任、國防部長(cháng)、宇航局局長(cháng)及總服務(wù)局局長(cháng)等組成。聯(lián)邦政府各部門(mén)還設有由一名監察長(cháng)領(lǐng)導的獨立的監察辦公室，負責審定是否需要對本部門(mén)公共采購采取糾正措施。同時(shí)，制度規定，如果招標過(guò)程中招標人違反了有關(guān)規定，投標人可以要求招標人改正或對其行為做出解釋?zhuān)蛘埱笾俨煤拖蚍ㄔ浩鹪V，或要求審計總署(國會(huì )的一個(gè)機構)對有關(guān)事實(shí)作獨立審計。通過(guò)這些行政的、司法的和仲裁的措施，有效地監督了招標法規的執行。瑞士的聯(lián)邦政府委員會(huì )和英國的合同評審委員會(huì )，屬于政府專(zhuān)門(mén)處理和仲裁招標投標糾紛的部門(mén)。奧地利、比利時(shí)采購制度和歐盟采購指令對公共采購的監管作了嚴格規定?？偟脑瓌t是，對于招標過(guò)程中招標人的違法行為，投標人可以向成員國或歐盟委員會(huì )提出控告。