解讀《重慶市高層建筑消防安全管理規定》

　　《重慶市高層建筑消防安全管理規定》（重慶市人民政府令第229號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規定》）已于2009年10月26日經(jīng)市人民政府第52次常務(wù)會(huì )議審議通過(guò)，將于2009年12月1日起施行?！兑幎ā肥恰断婪ā沸抻喓?，全國第一部專(zhuān)門(mén)針對高層建筑消防安全管理的地方政府規章，其發(fā)布實(shí)施，對于預防高層建筑火災和減少高層建筑火災危害，維護公共安全，加強我市消防法制建設，推進(jìn)消防事業(yè)科學(xué)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì )和諧具有十分重要的意義。

　　《規定》從我市高層建筑消防工作的實(shí)際需要出發(fā)，認真總結了多年來(lái)高層建筑消防安全管理的工作經(jīng)驗，明確了高層建筑消防安全責任制，強化了火災防控措施，加強了火災撲救和應急救援，建立健全了防范火災風(fēng)險的市場(chǎng)調節機制，著(zhù)力保障和改善民生?！兑幎ā饭擦铝鶙l，包括總則、職責與義務(wù)、火災預防、火災救援、法律責任、附則六個(gè)部分?！兑幎ā返娜目梢酝ㄟ^(guò)“重慶市公眾信息網(wǎng)”、“重慶消防網(wǎng)”以及《重慶市人民政府公報》等形式進(jìn)行查詢(xún)。

一、《規定》制定的背景

　?。ㄒ唬┲贫ā兑幎ā肥秦瀼芈鋵?shí)新《消防法》的需要

　　修訂后的《中華人民共和國消防法》已于今年5月1日起施行。新《消防法》在消防安全責任、火災預防和火災救援等方面作出了更加嚴格的規定，貫徹落實(shí)好《消防法》也是當前和今后一個(gè)時(shí)期我市消防工作的重要任務(wù)之一?！兑幎ā贩e極適應新形勢下消防安全工作的需要，及時(shí)針對我市高層建筑安全管理中存在的突出問(wèn)題，進(jìn)一步加強和規范了高層建筑消防安全管理工作，把《消防法》所確定的方針、原則、內容落到實(shí)處。

　?。ǘ┲贫ā兑幎ā肥峭七M(jìn)“平安重慶”建設的需要

　　目前全市已建成投入使用的高層建筑有9801棟，另有4261棟在建，數量位居全國前列。大量高層建筑增加了火災發(fā)生的幾率和防控難度，使我市高層建筑消防安全面臨嚴峻考驗。我市采取集中排查、整治和加大執法力度，消除了大批高層建筑火災隱患，強化了消防公共安全，但是仍然存在著(zhù)責任不明確、制度不健全、措施不落實(shí)、監督不到位等問(wèn)題。這些問(wèn)題需要從立法規范著(zhù)手，建立高層建筑消防安全管理的長(cháng)效機制，減少火災隱患，確保人民群眾生命和財產(chǎn)安全。

　?。ㄈ┲贫ā兑幎ā肥沁m應市委、市政府對消防工作新要求的需要

　　市委、市政府領(lǐng)導同志十分關(guān)注高層建筑的消防安全問(wèn)題。中央政治局委員、市委書(shū)記薄熙來(lái)在視察我市消防工作時(shí)強調：“消防工作十分重要。重慶高層建筑多，密度大，路又窄，一旦發(fā)生火災，撲救將很困難。加之重慶是年輕的直轄市，消防基礎設施比較滯后，要高度重視，不斷進(jìn)行改善”。市長(cháng)王鴻舉在全市安全工作會(huì )議上強調：“對50米以上高層建筑要逐棟制定落實(shí)防火預案，力爭3年內高層建筑消防設施完好率提高到100%”。這些都充分體現出市委、市政府對消防工作的關(guān)心和重視，特別是對高層建筑消防安全的高度關(guān)注。因此，在我們持續推進(jìn)“平安重慶”建設之際，制定《規定》尤為必要。

二、構建了高層建筑消防安全管理的責任體系

　　明確責任是加強高層建筑消防安全管理工作的核心內容和基礎，責任不清，將導致管理缺位、安全缺失?！兑幎ā返诙?ldquo;職責與義務(wù)”按照《消防法》確立的“政府統一領(lǐng)導、部門(mén)依法監管、單位全面負責、公民積極參與”的消防工作原則，對與高層建筑消防安全管理密切相關(guān)的規劃、房地產(chǎn)、建設、市政、工商、公安機關(guān)消防機構等有關(guān)職能部門(mén)的責任進(jìn)行了明確，要求依法嚴格審批，強化職能監督，建立行政執法聯(lián)動(dòng)機制，積極構建完善的高層建筑消防安全監督網(wǎng)絡(luò )。

　　一是規定城鄉規劃行政主管部門(mén)應當根據有關(guān)規定將涉及高層建筑消防安全的避難場(chǎng)所規劃納入控制性詳細規劃統一管理。對依法應當經(jīng)公安機關(guān)消防機構審核消防設計的高層建筑工程，應當會(huì )同公安機關(guān)消防機構對高層建筑建設工程設計方案進(jìn)行審查。

　　二是規定房地產(chǎn)行政主管部門(mén)應當將物業(yè)服務(wù)企業(yè)的消防安全防范服務(wù)質(zhì)量作為對物業(yè)管理活動(dòng)進(jìn)行監督管理的重要內容；指導高層建筑業(yè)主使用專(zhuān)項維修資金對物業(yè)管理區域內的共用消防設施進(jìn)行維修、更新和改造。

　　三是規定城鄉建設行政主管部門(mén)對依法應當經(jīng)公安機關(guān)消防機構審核的高層建筑工程消防設計而未經(jīng)審核或者審核不合格的，不得給予施工許可；對依法應當經(jīng)公安機關(guān)消防機構驗收的高層建筑工程未經(jīng)消防驗收或者驗收不合格的，不得辦理竣工驗收備案。

　　四是規定城市供水行政主管部門(mén)應當督促、檢查供水單位和企業(yè)按照消防要求，建設、維護市政消防供水設施。市政行政主管部門(mén)依法對其管理范圍內占用消防車(chē)通道及消防撲救場(chǎng)地設置停車(chē)場(chǎng)等行為做好監督管理工作。

　　五是規定工商行政主管部門(mén)對高層建筑內未經(jīng)消防安全檢查或者經(jīng)檢查不符合消防安全要求的公共娛樂(lè )場(chǎng)所，不得辦理登記手續。

三、明確了社會(huì )單位的消防安全義務(wù)

　　《規定》通過(guò)明確社會(huì )單位的消防安全義務(wù)，全面推行消防安全自我管理、自我檢查、自我整改的工作機制，督促單位依法落實(shí)消防安全責任制，確保自身安全。這其中，重點(diǎn)是建設單位和物業(yè)服務(wù)企業(yè)。

　　《規定》要求建設單位應當對未依法投入使用的高層建筑的消防安全負責，對消防安全隱患進(jìn)行整改并承擔費用，這些情形包括：（一）已竣工但尚未出售或者尚未交付物業(yè)買(mǎi)受人的；（二）依法應當經(jīng)公安機關(guān)消防機構消防驗收，未經(jīng)驗收或者驗收不合格而交付使用的；（三）依法應當經(jīng)公安機關(guān)消防機構竣工驗收備案，未經(jīng)備案或者備案抽查不合格而交付使用的；（四）依法經(jīng)消防竣工驗收備案后未被抽查，因建設單位的違法行為造成建設項目未達到工程建設消防技術(shù)標準的。

　　物業(yè)服務(wù)作為房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的一種專(zhuān)業(yè)化、企業(yè)化的模式已逐漸走入千家萬(wàn)戶(hù)，物業(yè)服務(wù)企業(yè)在我市比較普遍且涉及范圍較廣，也是今后鼓勵發(fā)展的主要方面。因此，《規定》在《消防法》框架下，對物業(yè)服務(wù)企業(yè)的消防安全職責進(jìn)行了細化，具體包括：（一）制定消防安全管理制度，組織防火巡查，及時(shí)消除火災隱患；（二）定期組織共用消防設施的維護保養，確保完好有效；（三）組織開(kāi)展消防安全宣傳教育；（四）制定預防火災、滅火撲救和應急疏散的方案，并開(kāi)展滅火撲救和應急疏散的演練；（五）保障疏散通道、安全出口、消防車(chē)通道暢通；（六）勸阻、制止業(yè)主或者使用人影響消防安全的行為，并及時(shí)報告轄區公安機關(guān)消防機構或者公安派出所；（七）妥善保管高層建筑消防檔案資料。

四、強化了高層建筑消防安全管理的防控措施

　　“預防為主，防消結合”是《消防法》確立的消防工作基本方針，《規定》堅持把火災預防放在首位，要求積極貫徹落實(shí)各項防火措施，力求防止火災事故的發(fā)生。第三章“火災預防”就高層建筑消防安全管理的具體問(wèn)題進(jìn)行了規定，具有較強的針對性、操作性強，并注意了突出地方特色。這些具體措施包括：

　?。ㄒ唬┘訌娤腊踩麄髋嘤?。消防宣傳教育是做好消防工作的重要基礎，提高民眾的消防安全素質(zhì)和意識，是有效預防火災、減少傷亡的關(guān)鍵環(huán)節?！兑幎ā芬笳捌溆嘘P(guān)職能部門(mén)要組織開(kāi)展經(jīng)常性的消防宣傳教育，高層建筑內的機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)等單位應當建立、落實(shí)消防安全培訓制度，保障教育培訓工作經(jīng)費，并且對參加消防安全培訓的重點(diǎn)崗位人員范圍及培訓頻次進(jìn)行了規定，要求物業(yè)服務(wù)企業(yè)的從業(yè)人員和公眾聚集場(chǎng)所的從業(yè)人員定期參加消防安全培訓。同時(shí)，《規定》明確了公眾聚集場(chǎng)所還應當在其經(jīng)營(yíng)的場(chǎng)所內宣傳消防安全，張貼消防標識及警示標語(yǔ)。這其中，特別要求學(xué)校每學(xué)期必須開(kāi)展一次針對高層建筑消防安全的專(zhuān)題教育。

　?。ǘ┐_保消防設施完好有效。消防設施能否發(fā)揮預防火災、撲救初期火災、控制火勢蔓延以及保護人員疏散的的作用，關(guān)鍵在日常的檢查和維護保養?！兑幎ā芬髮Ω邔咏ㄖ涝O施每年至少進(jìn)行一次全面檢測；停用消防設施、器材超過(guò)二十四小時(shí)的應當報告轄區公安機關(guān)消防機構。同時(shí)，《規定》明確了公用消防設施的維護保養費用，在保修期內的由建設單位承擔；保修期滿(mǎn)后，業(yè)主與使用人、高層建筑管理人有約定的，從其約定；沒(méi)有約定的，從專(zhuān)項維修資金中列支；沒(méi)有約定且沒(méi)有收取專(zhuān)項維修資金的，按照業(yè)主專(zhuān)有部分占建筑總面積的比例收支，并就動(dòng)用專(zhuān)項維修資金的程序進(jìn)行了規定。

　?。ㄈ﹪栏窨刂?ldquo;住改非”問(wèn)題。高層建筑投入使用后，業(yè)主將住宅改為經(jīng)營(yíng)性用房將很難以滿(mǎn)足國家工程建設消防技術(shù)標準強制性要求，并且會(huì )大量增加火災負荷，消防安全隱患十分嚴重?！兑幎ā穼Υ酥蛔髁嗽瓌t性規定，要求將住宅改建為賓館、餐飲等經(jīng)營(yíng)性場(chǎng)所或者庫房的必須符合法律法規和管理規約及國家工程建設消防技術(shù)標準規定，要求“住改非”的場(chǎng)所本身的消防安全條件必須符合現行消防法律法規和消防技術(shù)標準。

　?。ㄋ模┘訌姕缁鹋c應急疏散預案的制定和演練。高層建筑的火災具有火勢蔓延快、人員疏散困難、火災撲救難度大等特點(diǎn)，一旦發(fā)生火災，容易造成較大的人員傷亡和財產(chǎn)損失。因此，《規定》特別突出了預案制定的內容要求和演練要求。要求公安機關(guān)消防機構應當逐棟制定滅火撲救預案，并實(shí)行數字化管理；高層建筑管理人應當逐棟制定并落實(shí)預防火災、滅火撲救和應急疏散的方案。同時(shí)，《規定》還要求公安機關(guān)消防機構和高層建筑管理人應當定期組織演練，以切實(shí)提高高層建筑火災預防和救援能力。

　?。ㄎ澹┘訌姺阑鸢踩膊?。防火安全巡查是單位進(jìn)行消防安全自我管理、自我約束的一種主要形式，也是落實(shí)防范措施，確保消防安全的重要手段之一?！兑幎ā访鞔_了高層建筑內的單位應當至少每季度開(kāi)展一次防火檢查，重點(diǎn)單位或者人員密集場(chǎng)所應當組織每日防火巡查，公眾聚集場(chǎng)所在營(yíng)業(yè)期間應當至少每二小時(shí)開(kāi)展一次防火巡查，營(yíng)業(yè)結束時(shí)應當對營(yíng)業(yè)現場(chǎng)進(jìn)行檢查。高層建筑內的醫院、養老院、寄宿制學(xué)校、托兒所、幼兒園還應當加強夜間防火巡查；其他消防安全重點(diǎn)單位可以結合實(shí)際組織夜間防火巡查。

　?。┘訌妱?dòng)火安全管理。動(dòng)火安全管理一直是火災防控的重點(diǎn)之一?！兑幎ā芬髮Ω邔咏ㄖ?dòng)火實(shí)施嚴格管理，具體是：（一）不得在具有火災、爆炸危險場(chǎng)所吸煙或者使用明火；（二）不得在商店、公共娛樂(lè )場(chǎng)所營(yíng)業(yè)期間動(dòng)火施工;（三）不得在人員密集場(chǎng)所使用明火照明或者取暖；（四）不得燃放煙花爆竹。同時(shí)，《規定》要求高層建筑內賓館、餐飲場(chǎng)所的爐火、煙道等設施與可燃物之間必須采取防火隔熱措施；賓館、餐飲場(chǎng)所的經(jīng)營(yíng)者應當至少每季度對廚房煙道、燃氣管道進(jìn)行一次檢查、清洗和保養。

　?。ㄆ撸┮幏断揽刂剖抑蛋?。消防控制室是建筑物自動(dòng)消防設施的管理監控中心，對預防和及時(shí)發(fā)現火災，撲救初期火災起著(zhù)十分重要的作用?！兑幎ā访鞔_了高層建筑消防控制室必須實(shí)行專(zhuān)人值班、專(zhuān)人負責制度，消防控制室自動(dòng)消防系統操作人員必須經(jīng)消防專(zhuān)業(yè)培訓合格后持證上崗。這些，將有利于進(jìn)一步加強和規范消防控制室的管理，使高層建筑的自動(dòng)消防系統始終保持在完整好用的狀態(tài)。

　?。ò耍┩菩谢馂墓娯熑伪ｋU?；馂墓娯熑伪ｋU對于利用市場(chǎng)手段平抑火災風(fēng)險、輔助社會(huì )管理具有積極作用，也是國外消防與保險工作的成熟做法。為進(jìn)一步發(fā)揮保險在火災防范、風(fēng)險管理和災后補償方面的作用，《規定》根據國務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)重慶市統籌城鄉改革和發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國發(fā)〔2009〕3號）中關(guān)于“設立保險業(yè)創(chuàng )新發(fā)展試驗區”的要求，明確了高層建筑內的公共娛樂(lè )場(chǎng)所應強制投?；馂墓娯熑伪ｋU，以運用市場(chǎng)手段分擔火災風(fēng)險。

五、明確了高層建筑發(fā)生火災后的救援措施

　　受特殊的地理條件限制和城市建設快速發(fā)展的影響，重慶市高層建筑多且密集，并且火災事故呈上升趨勢。高層建筑火災，具有火勢猛烈，火災蔓延速度極快、撲救工作復雜和人員疏散困難等特點(diǎn)，撲救難度很大?！兑幎ā分饕獜囊韵聨讉€(gè)方面明確了救援措施：一是強化自救逃生，規定高層建筑的賓館客房?jì)葢斉鋫涫蛛娡?、防煙面具等逃生器材及使用說(shuō)明，并作為強制性的要求，同時(shí)提倡設在高層建筑內的人員密集場(chǎng)所、業(yè)主或者使用人自備逃生自救工具。二是強化初期火災的自救，規定發(fā)生火災后，高層建筑管理人必須立即開(kāi)啟固定消防設施，組織人員疏散，開(kāi)展初期火災撲救，協(xié)助公安消防隊做好火情偵查、人員救助、火災撲救、秩序維護等工作。三是強化通訊保障，規定公安機關(guān)消防機構應當建立消防無(wú)線(xiàn)通信指揮網(wǎng)絡(luò )，必要時(shí)依照滅火撲救預案以人工方式保持聯(lián)絡(luò )，確?；馂默F場(chǎng)通信通暢；高層建筑管理人應當配備必要的通訊工作，協(xié)助消防隊做好火場(chǎng)聯(lián)絡(luò )保障工作。此外，《規定》明確了撲救高層建筑火災必要時(shí)，可以申請調動(dòng)直升機參與火災救援，也是一次有益的嘗試。

六、明確了對消防安全違法行為的查處措施

　　《規定》根據不同的違法行為作出了警告、罰款的行政處罰規定，并在行政處罰的種類(lèi)、幅度的設定上，符合《行政處罰法》關(guān)于行政處罰設定的有關(guān)要求。由于《消防法》、《重慶市消防條例》等法律法規對相關(guān)違法行為的處罰都有明確規定，為保持法制統一，《規定》未對第二、三、四章涉及的所有違法行為都設定法律責任，重點(diǎn)對以下幾類(lèi)行為規定了處罰條款：一是對物業(yè)服務(wù)企業(yè)未勸阻業(yè)主停止影響消防安全的行為，對責任人員處警告并函告房地產(chǎn)行政主管部門(mén)。這樣規定的目的是督促物業(yè)服務(wù)企業(yè)履行勸阻、制止的義務(wù)，并將有關(guān)情況通報給房地產(chǎn)行政主管部門(mén)，實(shí)現消防執法監督與行業(yè)主管監督相結合。二是對消防控制室無(wú)人值班的行為設定了處罰。在以往的消防監督中，反映消防控制室無(wú)人值班十分普遍、所涉及的單位或個(gè)人屢勸不改，對建筑的消防安全管理影響較大。三是對“住改非”不符合國家工程建設消防技術(shù)標準的違法行為設定了處罰，該項處罰設置了責令限期改正的前提。四是對賓館、餐飲場(chǎng)所的廚房煙道、燃氣管道未定期檢查、清洗和保養的、賓館、餐飲場(chǎng)所的爐火、煙道等設施與可燃物之間未采取防火隔熱措施的、高層建筑的賓館客房?jì)任磁鋫涫蛛娡?、防煙面具等逃生器材的、高層建筑內機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)等單位的重點(diǎn)崗位人員未按規定參加消防安全培訓的以及設置廣告牌、雨篷等外墻設施妨礙消防排煙和火災撲救等違反消防安全管理的行為設定了處罰。以上所列舉的這幾種違法行為，都是其他法律法規沒(méi)有明確規定但在消防執法監督中又常見(jiàn)的，對高層建筑的消防安全影響較大，有必要設定一定的行政處罰予以懲戒。